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《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》答记者


中国人民银行网站11月17日发布中国人民银行有关部门负责人就《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》答记者问,以下为全文:

一、为什么要制定《指导意见》?

近年来,我国金融机构资产管理业务(以下简称资管业务)快速发展,规模不断攀升,截至2016年末,银行表内、表外理财产品资金余额分别为5.9万亿元、23.1万亿元;信托公司受托管理的资金信托余额为17.5万亿元;公募基金、私募基金、证券公司资管计划、基金及其子公司资管计划的规模分别为9.2万亿元、10.2万亿元、17.6万亿元、16.9万亿元;保险资管计划余额为1.7万亿元。

资管业务在满足居民财富管理需求、优化社会融资结构、支持实体经济等方面发挥了积极作用。但由于同类资管业务的监管规则和标准不一致,也存在部分业务发展不规范、监管套利、产品多层嵌套、刚性兑付、规避金融监管和宏观调控等问题。在党中央、国务院的领导下,人民银行会同银监会、证监会、保监会、外汇局等部门,坚持问题导向,从弥补监管短板、提高监管有效性入手,在充分立足各行业金融机构资管业务开展情况和监管实践的基础上,制定《指导意见》,通过统一同类资管产品的监管标准,促进资管业务健康发展,有效防控金融风险,更好地服务实体经济。

二、《指导意见》的总体思路和原则是什么?

《指导意见》的总体思路是:按照资管产品的类型制定统一的监管标准,对同类资管业务做出一致性规定,实行公平的市场准入和监管,最大程度地消除监管套利空间,为资管业务健康发展创造良好的制度环境。

《指导意见》遵循以下基本原则:一是坚持严控风险的底线思维,减少存量风险,严防增量风险。二是坚持服务实体经济的根本目标,既充分发挥资管业务的功能,切实服务实体经济的投融资需求,又严格规范引导,避免资金脱实向虚,防止产品过于复杂,加剧风险的跨行业、跨市场、跨区域传递。三是坚持宏观审慎管理与微观审慎监管相结合、机构监管与功能监管相结合的监管理念,实现对各类金融机构开展资管业务的全面、统一覆盖,采取有效监管措施,加强金融消费者保护。四是坚持有的放矢的问题导向,重点针对资管业务的多层嵌套、杠杆不清、监管套利、刚性兑付等问题,设定统一的标准规制。同时,对金融创新坚持趋利避害、一分为二,留出发展空间。五是坚持积极稳妥审慎推进,防范风险与有序规范相结合,充分考虑市场承受能力,合理设置过渡期,加强市场沟通,有效引导市场预期。

三、《指导意见》的适用范围是什么?包括哪些机构的哪些产品?

《指导意见》主要适用于金融机构的资管业务,即银行、信托、证券、基金、期货、保险资管机构等接受投资者委托,对受托的投资者财产进行投资和管理的金融服务,金融机构为委托人利益履行勤勉尽责义务并收取相应的管理费用,委托人自担投资风险并获得收益。资管产品包括银行非保本理财产品,资金信托计划,证券公司、证券公司子公司、基金管理公司、基金管理子公司、期货公司、期货公司子公司和保险资管机构发行的资管产品等。依据金融监督管理部门颁布规则开展的资产证券化业务不适用本意见。

针对非金融机构违法违规开展资管业务的乱象,《指导意见》也按照“未经批准不得从事金融业务,金融业务必须接受金融监管”的理念,明确提出除国家另有规定外,非金融机构不得发行、销售资管产品。

四、《指导意见》对资管产品分类的依据和目的是什么?对不同类型产品监管的主要区别是什么?

对资管业务进行分类,明确何为同类业务,是统一监管标准规制的基础。《指导意见》从两个维度对资管产品进行分类。一是从资金募集方式划分,分为公募产品和私募产品两大类。公募产品面向不特定的社会公众,风险外溢性强,在投资范围、杠杆约束、信息披露等方面监管要求较私募严格,主要投资风险低、流动性强的债权类资产以及上市交易的股票,除法律法规另有规定外,不得投资未上市股权。其中,现阶段银行的公募产品以固定收益类产品为主,如发行权益类产品和其他产品,须经银行业监管部门批准。私募产品面向拥有一定规模金融资产、风险识别和承受能力较强的合格投资者,对其的监管要求松于公募产品,更加尊重市场主体的意思自治,可以投资债权类资产、上市交易(挂牌)的股票、未上市企业股权和受(收)益权。二是从资金投向划分,根据投资资产的不同分为固定收益类产品、权益类产品、商品及金融衍生品类产品、混合类产品四大类。固定收益类、混合类、权益类产品的投资风险依次递增,分级杠杆要求依次趋严,根据所投资资产的不同,各类产品的信息披露重点也有所不同。

对产品依据以上两个维度进行分类的目的在于:一是按照“实质重于形式”原则强化功能监管。实践中,不同行业金融机构开展资管业务,按照机构类型适用不同的监管规则和标准,导致监管套利等问题,因此,需要按照业务功能对资管产品进行分类,对同类产品适用统一的监管标准。二是贯彻“合适的产品卖给合适的投资者”理念:一方面公募产品和私募产品,分别对应社会公众和合格投资者两类不同的投资群体,体现不同的投资者适当性管理要求;另一方面,根据资金投向将资管产品分为不同类型,以此区分产品风险等级,并要求资管产品发行时明示产品类型,避免“挂羊头卖狗肉”、损害金融消费者权益。

五、《指导意见》在哪些方面强化了金融机构开展资管业务的资质要求和管理职责?

资管业务是“受人之托、代人理财”的金融服务,为保障委托人的合法权益,《指导意见》要求金融机构须符合一定的资质要求,并切实履行管理职责。一是规定金融机构开展资管业务,应当具备与资管业务发展相适应的管理体系和管理制度,公司治理良好,风险管理、内部控制和问责机制健全。二是要求金融机构建立健全资管业务人员的资格认定、培训、考核评价和问责制度,确保从事资管业务的人员具备必要的专业知识、行业经验和管理能力,遵守行为准则和职业道德。三是规定对于违反相关法律法规以及本意见规定的金融机构资管业务从业人员,依法采取处罚措施直至取消从业资格。

六、《指导意见》对资管产品投资非标准化债权类资产的限制和要求有哪些?目的是什么?是否会影响实体经济融资?

部分金融机构发行的资管产品主要投资于非标准化债权类资产,具有期限、流动性和信用转换功能,形成影子银行特征。这类产品透明度较低、流动性较弱,规避了资本约束等监管要求,部分投向限制性领域,大多未纳入社会融资规模统计。为此,《指导意见》规定,资管产品投资非标准化债权类资产,应当遵守金融监督管理部门有关限额管理、风险准备金要求、流动性管理等监管标准。作出上述规范的目的是,避免资管业务沦为变相的信贷业务,减少影子银行风险,缩短实体经济融资链条,降低实体经济融资成本,提高金融服务的效率和水平。与此同时,增强服务实体经济能力,需要深化金融体制改革,提高直接融资比重,促进多层次资本市场健康发展,健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。

七、《指导意见》如何防范资管产品的流动性风险?如何规范金融机构的资金池运作?

部分金融机构在开展资管业务过程中,通过滚动发行、集合运作、分离定价的方式,对募集资金进行资金池运作。在这种运作模式下,多只资管产品对应多项资产,每只产品的预期收益来自哪些资产无法辨识,风险也难以衡量。同时,将募集的低价、短期资金投放到长期的债权或者股权项目,加大了资管产品的流动性风险,一旦难以募集到后续资金,容易发生流动性紧张。

《指导意见》在明确禁止资金池业务、提出“三单”(单独管理、单独建账、单独核算)管理要求的基础上,要求金融机构加强产品久期管理,规定封闭式资管产品最短期限不得低于90天,根据产品期限设定管理费率,产品期限越长,年化管理费率越低,以此纠正资管产品过于短期化倾向,切实减少和消除资金来源端和资产端的期限错配和流动性风险。

此外,对于部分机构通过为单一项目融资设立多只资管产品的方式,变相突破投资人数限制或者其他监管要求的行为,《指导意见》明确予以禁止。同时,为防止同一资产发生风险波及多只资管产品,规定同一金融机构发行多只资管产品投资同一资产的,多只资管产品投资该资产的资金总规模合计不得超过300亿元。考虑到实体经济的融资需求,如超出上述规模,允许经金融监督管理部门批准后实施。

八、《指导意见》关于资管产品的资本和风险准备金计提要求与现有各类机构的计提标准是何种关系?二者如何衔接?

资管产品属于金融机构的表外业务,投资风险应当由投资者自担,但为了应对操作风险或者其他非预期风险,仍需建立一定的风险补偿机制,计提相应的风险准备金。目前,各行业资管产品资本和风险准备金要求不同,银行实行资本监管,按照理财业务收入计提一定比例的操作风险资本,证券公司资管计划、公募基金、基金子公司特定客户资管计划、部分保险资管计划按照管理费收入计提风险准备金,但比例不一,信托公司则按照税后利润的5%计提信托赔偿准备金。综合现有各行业的风险准备金计提要求,《指导意见》规定,金融机构应当按照资管产品管理费收入的10%计提风险准备金,或者按照规定计提操作风险资本或相应风险资本准备。风险准备金余额达到产品余额的1%时可以不再提取。风险准备金主要用于弥补因金融机构违法违规、违反资管产品协议、操作错误或者技术故障等给资管产品财产或者投资者造成的损失,计提方式按照财政部相关规定执行。需要明确的是,对于目前不适用风险准备金或者操作风险资本的金融机构,如信托公司,《指导意见》并非要求在现有监管标准外进行双重计提,而是由金融监督管理部门按《指导意见》的标准,制定具体细则进行规范。

九、如何打破资管产品的刚性兑付?为什么要实行净值化管理?

刚性兑付严重扭曲资管产品“受人之托、代人理财”的本质,扰乱市场纪律,加剧道德风险,打破刚性兑付是金融业的普遍共识。为此,《指导意见》要求,金融机构对资管产品实行净值化管理,净值生成应当符合公允价值原则,及时反映基础资产的收益和风险,让投资者明晰风险,同时改变投资收益超额留存的做法,管理费之外的投资收益应全部给予投资者,让投资者尽享收益。作出这一规定的原因在于,从根本上打破刚性兑付,需要让投资者在明晰风险、尽享收益的基础上自担风险,而明晰风险的一个重要基础就是产品的净值化管理。实践中,部分资管产品采取预期收益率模式,基础资产的风险不能及时反映到产品的价值变化中,投资者不清楚自身承担的风险大小;而金融机构将投资收益超过预期收益率的部分转化为管理费或者直接纳入中间业务收入,而非给予投资者,自然也难以要求投资者自担风险。为此,要推动预期收益型产品向净值型产品转型,真正实现“卖者尽责、买者自负”,回归资管业务的本源。

《指导意见》还规定,根据行为过程和最终结果对刚性兑付进行认定,包括违反公允价值确定净值原则对产品进行保本保收益、采取滚动发行等方式使产品本金、收益在不同投资者之间发生转移、自行筹集资金偿付或者委托其他金融机构代为偿付等。对刚性兑付的机构分别提出惩戒措施:存款类持牌金融机构足额补缴存款准备金和存款保险基金,对非存款类持牌金融机构实施罚款等行政处罚。

十、如何管理资管产品的杠杆水平?

为维护债券、股票等金融市场平稳运行,抑制资产价格泡沫,应当控制资管产品的杠杆水平。资管产品的杠杆分为两类,一类是负债杠杆,即产品募集后,通过拆借、质押回购等负债行为,增加投资杠杆;一类是分级杠杆,即对产品进行优先、劣后的份额分级。此外,持有人以所持资管产品份额进行质押融资或者以债务资金购买资管产品的加杠杆行为也需要关注。

在负债杠杆方面,《指导意见》进行了分类统一,对公募和私募产品的负债比例(总资产/净资产)分别设定140%和200%的上限,分级私募产品的负债比例上限为140%。为真实反映负债水平,强调计算单只产品的总资产时,按照穿透原则,合并计算所投资资管产品的总资产。为抑制层层加杠杆催生资产价格泡沫,要求资管产品的持有人不得以所持产品份额进行质押融资,个人不得使用银行贷款等非自有资金投资资管产品,资产负债率过高的企业不得投资资管产品。

在分级产品方面,《指导意见》充分考虑了当前的行业监管标准,对可以进行分级设计的产品类型作了统一规定:即公募产品以及开放式运作的、或者投资于单一投资标的、或者标准化资产投资占比50%以上的私募产品均不得进行份额分级。对可分级的私募产品,《指导意见》规定,固定收益类产品的分级比例(优先级份额/劣后级份额)不得超过3:1,权益类产品不得超过1:1,商品及金融衍生品类产品、混合类产品不得超过2:1。为防止分级产品成为杠杆收购、利益输送的工具,要求发行分级产品的金融机构对该产品进行自主管理,不得转委托给劣后级投资者,分级产品不得对优先级份额投资者提供保本保收益安排。

十一、如何消除多层嵌套和通道业务?

资管产品借通道多层嵌套,不仅增加了产品的复杂性,导致底层资产和风险难以穿透,也拉长了资金链条,增加资金体内循环和融资成本。为此,《指导意见》首先从根本上抑制多层嵌套和通道业务的动机,要求金融监督管理部门对各类金融机构开展资管业务平等准入、给予公平待遇,不得根据金融机构类型设置市场准入障碍,既不能限制本行业机构的产品投资其他部门监管的金融市场,也不能限制其他行业机构的产品投资本部门监管的金融市场。其次,从严规范产品嵌套和通道业务,明确资管产品可以投资一层资管产品,所投资的资管产品不得再投资其他资管产品(投资公募证券投资基金除外),并要求金融机构不得为其他金融机构的资管产品提供规避投资范围、杠杆约束等监管要求的通道服务。

《指导意见》充分考虑了金融机构因自身投资能力不足而产生的委托其他机构投资的合理需求,明确金融机构可以将资管产品投资于其他机构发行的资管产品,从而将本机构的资管产品资金委托给其他机构进行投资,但委托机构不得因委托其他机构投资而免除自身应当承担的责任,受托机构应当为具有专业投资能力和资质的受金融监督管理部门监管的金融机构,并切实履行主动管理职责,不得进行转委托,不得再投资其他资管产品(投资公募证券投资基金除外)。

十二、在加强对资管业务的监管方面有哪些举措?

加强监管协调,强化宏观审慎管理,按照“实质重于形式”原则,实施功能监管和行为监管,是规范资管业务的必要举措。一是人民银行加强宏观审慎管理,建立资管业务的宏观审慎政策框架,从宏观、逆周期、跨市场的角度加强监测、评估和调节。二是金融监督管理部门在资管业务的市场准入和日常监管中,强化根据产品类型进行功能监管,加强对金融机构的行为监管,加大对金融消费者的保护力度。三是按照资管产品的业务实质属性,进行监管穿透,向上穿透识别产品的最终投资者是否为合格投资者,向下穿透识别产品的底层资产是否符合投资要求,建立覆盖全部资管产品的综合统计制度。四是加强监管协调,金融监督管理部门在《指导意见》框架内,研究制定配套细则,配套细则之间要相互衔接,避免产生新的监管套利和不公平竞争。同时,要持续评估资管业务监管标准的有效性,适应经济金融改革发展变化适时调整。

十三、非金融机构开展资管业务需要符合哪些规定?

当前,除金融机构外,互联网企业、各类投资顾问公司等非金融机构开展资管业务也十分活跃,由于缺乏市场准入和持续监管,已经暴露出一些风险和问题。为此,《指导意见》明确提出,资管业务作为金融业务,必须纳入金融监管,具体要求包括:一是非金融机构不得发行、销售资管产品,国家另有规定的除外。这里的“国家另有规定的除外”主要指私募基金的发行和销售,国家法律法规另有规定的,从其规定,没有规定的,适用本《指导意见》的要求。二是依照国家规定,非金融机构发行、销售资管产品的,应当严格遵守相关规定以及《指导意见》关于投资者适当性管理的要求,向投资者销售与其风险识别能力和风险承担能力相适应的资管产品。三是非金融机构和个人未经金融管理部门许可,不得代销资管产品。针对非金融机构违法违规开展资管业务的情况,尤其是利用互联网平台分拆销售具有投资门槛的投资标的、通过增信措施掩盖产品风险、设立产品二级交易市场等行为,根据《互联网金融风险专项整治工作实施方案》进行规范清理。非金融机构违法违规开展资管业务并承诺或进行刚性兑付的,加重处罚。

十四、《指导意见》的过渡期如何设置?“新老划断”具体如何实施?

为确保《指导意见》有序实施,设置过渡期,按照“新老划断”原则,允许存量产品自然存续至所投资资产到期,即实行“资产到期”。过渡期内,金融机构不得新增不符合本意见规定的资管产品的净认购规模,即发行新产品应符合《指导意见》的规定,为确保存量资管产品流动性和市场稳定、且在存量产品规模内的除外。过渡期为《指导意见》发布实施后至2019年6月30日。过渡期结束后,金融机构的资管产品按照《指导意见》进行全面规范(因子公司尚未成立而达不到第三方独立托管要求的情形除外),金融机构不得再发行或续期违反本意见规定的资管产品。上述规定充分考虑了存量资管产品的存续期、市场规模,同时兼顾增量资管产品的合理发行,使资管业务按照《指导意见》平稳过渡,有序规范。

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